人性是公共管理与公共政策的广义理性基础——对理性假设的反思与扩展认识

发布时间：2023-12-03 20:55

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原标题：人性是公共管理与公共政策的广义理性基础——对理性假设的反思与扩展认识

本论文英文本已发表于IRJEMS International Research Journal of Economics and Management Studies Published by Eternal Scientific Publications ISSN: 2583 – 5238 / Volume 2 Issue 4 October 2023 / Pg. No: 237-245，英文版附后

欧纯智1，贾康2

（1.中关村华夏新供给经济学研究院研究员 2.中关村华夏新供给经济学研究院创始院长）

摘要：传统的公共政策分析是基于理性命题。然而，理性并非绝对是人类一切行为的假设前提，仍然有很多人类行为无法用理性解释，并且理性、有限理性、非理性并不总是像我们常常认为的那样泾渭分明。即使是理性，在不同人的眼里也有不同的定义。与其说人类行为是基于理性或者有限理性，不如说是基于人性。理性是人性的重要特质，但理性之于人性，如同特性之于一般性，唯有用人性才能趋近于系统全面地解释人类行为。所以，公共政策的制定要基于人性，以利于形成其具有包容性特征的广义理性，更好地将人类的个体行为引导到公共利益的轨道上，将个人私利与公共利益整合在一起，促使公共政策尽可能实现最大化的公共利益。基于人性的公共政策广义理性，需要依托其相关制度安排的包容性、引导性与动态优化机制。

关键词：公共政策；人性；有限理性；广义理性；公共利益

一、问题的提出

众所周知，理性经济人假设是经济学理论的基本逻辑起点，集体理性或公共理性则成为公共管理或公共政策理论的对应性命题，理性可称为经济学最主要的学理支柱之一，同时也是公共政策制定和执行的基础。上溯到更早的思想渊源，托马斯·霍布斯在《利维坦》中已有这样的描述：为了维护共同体的秩序与和平，人类被迫聚集到一起，臣服于单一的主权实体。这迫使人类很多自然天性被压抑扭曲。约翰·洛克旨在为1688年英国光荣革命进行正当性辩护的《政府论》，一经问世就引起轰动，他在此书中提出：人类在自然法下无法维持和平秩序，必须同主权国家签订契约，进入共同体，形成市民社会。[1]不难看出，本真的、趋于自利、兼具个性与共性的人性，在托马斯·霍布斯和约翰·洛克的认识框架中，已加入了国家、政府、共同体的趋于一律的理性形式的约束。虽然理性假设在经济学理论中应用广泛，但其并非始于经济学，早在启蒙思想时代，就已经出现在先哲对自然人和社会人的讨论之中。从犹太先知摩西的十大戒条，到精神分析学创始人西格蒙德·弗洛伊德有关性心理假设，再到人本心理之父马斯洛的需求层次理论，均能找到关于理性的假设印迹。

公共管理学界先驱古德诺提出政治与行政二分法，认为政治是民众意愿的表达，行政是民众意愿的执行，政府决定做什么或不做什么以及如何做都属公共政策领域的问题。[2]对于人与政策的关系，既有互动也有塑造，政策的不断完善是其在实践中对消极作用的修正，是行使公权力中人与人互动的结果。

对于人类理性的思考，学者从未停止探寻研究的脚步，跨学科的视角使解释更贴近实践。Weisskopf首次将心理学纳入到经济学的研究当中，指出心理预期对消费行为产生的影响。[3]Kahneman和Tversky指出人类行为不仅受经济利益的驱使，而且还会在不同程度上受偏见、本能、歧视和嫉妒等多种心理因素的影响，并基于此提出有限理性的经济决策行为模型——预期理论，该理论阐释在不确定条件下人类行为选择对理性的背离。[4]Rabin将心理学和其他社会学科融入经济理论分析当中，对人类行为的理性、自利、效用最大化及完全信息等基本假定进行了修正。[5]Pinheiro-Alves超越新古典主义理论，认为决策者面临的不确定性越高，则会越偏离理性。[6]Bleichrodt和Wakker的后悔理论是不确定性下理性选择的另一种理论。[7]Linde和Vis 揭示人们是如何非理性地背离效用最大化的行为选择。[8]

由上述研究可发现，理性能够影响人类行为，但理性仅是一种理想模型，人类很难做到较全面的理性，并且在实际生活中往往会偏离理性。理性既是有限的也是渐进的，不同情境下人类表现出来的理性也可能是不同的。从理性的视角思考人类行为，并据此制定公共政策显然非常有必要，但也必然有其局限性，甚至可能导致偏离政策执行的有效性和其公共价值导向。本文尝试从更广阔的人性视角来理解人类行为，通过理论分析与实践案例说明，只有基于人性并引导个体私利的更为广阔包容性与引导性的公共政策，才能更好地贯彻实施并更有利于最终实现公共利益。公共政策基于人性而依托于相关制度安排的包容性、引导性，可称之为其符合人类文明内在、本质要求的广义理性。

二、反思经典理性假设与数学工具的运用

有关人的经济理性受利益驱动的行为动机，亚当·斯密在《国富论》中描述得十分精妙：“人类依靠他人帮助并不是依赖于他人的恩惠，而是他人的利己心，如果能让他知道给别人做事是对自己更有利，那么想得到此人的帮助就容易多了。我们不必唤起他的利他心，只需唤起他的利己心就够了。”[9]其后，约翰·穆勒在其《论政治经济学的若干未定问题》一书中较为明确地首次提出经济人假定。[10]应当承认，在大多数情形下，基于理性经济人的假设预测结果都能够符合或引领实践，或者说，即使人类最初的实践行为不能够符合理论预测，在绝大多数情况下，其行为也会随着时间推移最终向理性经济人假设的预测靠近。就一般情况而言，理性经济人的经典假设似乎放之四海而皆准，但其实这类假设意味着、内含着极端化的肯定：人类是完全理性的，清楚自己的偏好以及偏好强度排序，有无限、迅速的计算能力，即使面对复杂的数理统计以及概率分布计算，也能像微处理器那样快速准确地计算出结果。正是由于此类假设的极端性，将数学作为推导工具的现代经济学才能够推导出强有力的结果。然而，理论结果能否很好地解释实践、指导实践，却经常是另一个非常值得商榷的问题。在丰富的实践面前，理论经常令人遗憾地表现出局限性，甚至有可能窘态百出。某些非一般化的、发生概率不太高的这种窘态情况，往往也会对人类社会产生巨大的影响。

众所周知，数学是极为严谨的计算推导工具。用数学模型来证明经济学理论，是值得称道的。数学这种强有力的分析工具既可用来分析纯粹的经济行为，也可延伸应用到公共管理与公共政策的决策过程之中。但是，过分依赖数学工具又会导致经济学陷入僵化，难以自拔。虽然经济学有用，但并非可以成为解释人类行为的万能工具。由于经济学在社会科学领域的“王者”地位，导致经济学对其他社会科学无孔不入地“殖民”，往往形成经济学适用则其他社会科学通用的刻板印象，实则不然。离开内容丰富的社会理论，仅靠理性经济人假设，并不能解释人类的所有行为，特别是有不少无法用主流经济学理论解释的“反常行为”。

在实践中，即使人类的某些行为选择经过后天的调整、学习或者发展之后，也会与理性假设下的数学推导有出入。到底是什么原因造成理论无法解释实践呢？其问题源于理性假设的局限性。作为前提的假设是数学工具能够推导出结论的关键要素，该前提源于我们从多学科视角理解人类行为，而其本身是否能够成立，是既往我们在使用数学工具证明或者推导经济理论的时候往往忽视或无视的关键所在。往往会在假设前提下“差之毫厘”，却在推导出的结果上“缪以千里”，这使得我们在使用数学工具对研究结果进行解释的时候遇到了无法克服的挑战。

假设的提出以及逻辑的推导被视为古希腊哲学中的三段论核心，科学实证是苏格兰启蒙运动先驱大卫·休谟哲学思想的核心以及英国哲学家弗朗西斯·培根的经验主义，在实践中对理论进行反复归纳是哲学研究的重要步骤，当然要不可避免地使用数学工具。古希腊的天文学根植于数学而非物理学，哥白尼基于数学计算的日心说对源于基督教神学的经院哲学发起挑战，并最终导致教权对政权的控制出现松动。人类对天文学认知的颠覆，在一定程度上动摇了基督教派信徒的坚定信仰，瓦解了教权神圣不可侵犯的控制地位，而思想自由带来了科技进步，迎接即将到来的工业革命，推动历史的车轮滚滚向前。数学向来重要，然而即便如此重要，从日常实践来讲，它也仅仅是计算、推导、证明的工具。在变量繁多、多种互动关系错综复杂交织而成的经济学研究领域里，当我们运用数学作为研究工具时，需要时时提醒自己：在极端化理性假设之下，由数学方法推演出来的结论的局限性，以及依此而设计公共政策时的局限性，值得学术界充分重视和反思。

三、关于人类理性认识的反思

学者对理性的思考与质疑，自然会引出非理性或有限理性的认识。由于理性难免会受到各种条件的制约，加之决定其理性的个体偏好以及偏好的强度千差万别，因此，理性往往只是一种理想。如詹姆斯·M. 布坎南和戈登·塔洛克分析个体偏好对政治行为的影响，还首次将偏好强度纳入政治模型加以讨论，以论证个体偏好不仅能够影响其行为，而且偏好强度对个体行为选择也是一个不容忽视的重要参数。[11]Nash指出经济均衡与博弈均衡的内在联系，以此奠定现代非合作博弈理论的基石，后续的博弈论研究大体上都是沿着这条主线展开的。[12]Simon受切斯特·巴纳德关于对权威论述的启发，建立管理学的正式理论，认为个人受有限认知局限，很难做到真正彻底的理性，不可能也无法事事都要追求极大化，这就是西蒙最有名的有限理性理论。[13]此后，Lindblom在Simon有限理性理论的基础上又前进一步，发展了渐进式理性。他指出，有关决策制定、修改和执行有赖于渐进式改革，进步是在混乱无序中不断挣扎前行的结果，不会是一蹴而就的。[14]

然而，理性也并非有限和渐进那样简单，不会像传说中的凤凰一样，仅仅依靠从数理决策模型中涅槃就可获得新生。理性不仅不是一成不变的，而且在实际生活中更可能是仁者见仁、智者见智而相反的。例如，甲所认为的“不理性”，也许恰恰正是乙经过深思熟虑后的“理性”，而此“理性”虽然是乙所认为的“理性”，但与作为前提假设中的甲所认为的“理性”又可能不是一回事。众所周知，个人是自身福利的最佳判断者，如西方谚语认为“one man’s meat is another man’s poison”。无独有偶，东方谚语认为“甲之蜜糖乙之砒霜”，此“理性”不会无时无刻总能等同于彼“理性”。

此外，人是感情动物，其情感细腻、复杂且多变。即便在某些事情上人能够挣脱有限认知的束缚，趋近于完全理性，然而，其并不能做到在所有情境下的所有行为都合乎经济理性。Gulick认为人类会为爱情牺牲、为利益而战，为荣誉竞争，为理想信仰慷慨就义。[15]试问，用数学工具计算推导出的人类理性行为怎样解释这些理性经济人超乎理性的“非理性行为”呢？显然，理性假设的解释力在这里无法掩饰其捉襟见肘的窘态。由此不难看出，虽然理性是人性谱系里面比较重要的部分，但绝非全部。

在实践中，理性、有限理性、非理性这三个概念的界限模糊，并不如我们想当然认为的那样泾渭分明，有时甚至难以辨别区分，不同的划分标准也往往导致不同的结论。对理性认识的分歧大致如此：一个人往往难以理解与自己文化背景不同的人的行为，想要甄别其中所包含的理性更是难上加难。例如，古代非洲原始部落中的男子以吹螺号和泼水的方式祈祷下雨，这在我们现代人看来极为可笑，认为此行为特别不理性。然而，我们不得不承认他们的吹号泼水祈雨行为与现代人利用科学知识在空中播撒碘化银造雨行为同样都是基于自认为的理性。在祈雨的问题上，原始人与现代人的差别，仅仅在于他们对雨形成机制认知上的差别，所以，原始人的推理也不太可能导致有效的行动结果。但是，根据原始人对下雨的初步理解，其对祈雨行为的思考与后世其文明同类的思考，应该是一样的理性取向。

戈登·塔洛克将人类行为动机分成两类：工具性动机以及根本性动机。工具性的行为指为某种秘而不宣的动机而采取的行动，行为人期望以此改变与自身根本意愿有关的处境。[16]由此不难看出，因运用工具因素所激发的行为，都是理性的。局外人把局内人的理性行为看作非理性的原因，不外乎是二者根本目标之间的简单错位或差异。人类的行为在没有被外界扭曲的情况下，多数时候是理性的，但他的理性非常有可能处于原始人吹号泼水祈雨的“理性初级阶段”，是有限理性。所以，我们不能因为其理性所处的层级比较低，就说他们完全是非理性的。

这恰恰正是Nash和Simon对理性的阐释：原始人有祈雨诉求，但受认知所限，以吹号泼水的原始方式祈雨；随着人类认知能力的逐步提高以及对知识的不断积累，现代人拥有了人工造雨的知识和技能；祈雨不仅仅是个体福利更是群体能够共享的共同利益所在，个体通过劳动谋求群体内的共同利益从而获得所在群体的权威地位，所以原始人祈雨是基于理性的非理性行为，受认知所限用非理性的方法祈雨，但其动机是理性的。需要承认，作为局外人，很多时候我们受个人方法论所限，无法清晰甄别人类行为的理性以及理性程度，无法有效区分该行为是理性的、有限理性的还是非理性的，甚至无法在这方面达成共识。虽然理性是人类在利益情境下的普遍属性，但不是所有行为的共性，且由此而来需对其特性的认知，常常难以辨识。以理性作为人类行为的评判维度，未免过于狭窄，无法真正理解人类的所有行为。所以，在用理性来解释人类行为却多有碰壁的情境中，我们需扩展至用人性来解释人类行为的认知领域。理性之于人性，如同特性之于一般性。我们对理性认识的深化，有必要在更为本真的人性层面做更为丰富的分析和理解。

四、从人性的视角看人类行为

公共管理与公共政策的挑战在于其面对的是极其复杂的人，现有理论很难对人类所有行为进行恰到好处的解释。既然理性仅是人性的一部分，且理性往往如此靠不住、限制条件如此庞杂、很多所谓的理性行为恰恰源于人类自身对外部世界的感性认识，那么不如承认人类在没有外力扭曲的情况下，其行为往往首先是或主要是基于人性的应激反应，正如我们平时所看到的那样有时理性，有时不那么理性。学者对人类理性的辨识与划分，其意义远不如对其基于人性行为的尊重、认识和理解。

基于人性的文明也是如此，它同理性一样也会影响人类行为选择，这些均在一定程度上对公共管理与公共政策实践构成挑战。东西方文明尽管从表象上看存在差异，让我们非常容易就能划分出具体的东方文明与西方文明的表现形态，但在深层结构上、在本质上，东西方基于人性的文明无疑却是相通的，可以互相学习、互相融合。例如，起源于英国的现代文官考试制度就是学习借鉴了中国古代的科举制度。再比如，“money makes demon call”类似于我们经常说的“有钱能使鬼推磨”“一千个人的眼里有一千个哈姆雷特”与“千江有水千江月”也有异曲同工之妙。两性关系也是如此，西方献身于宗教事业的不少神职人员按教义规定必须是单身，不允许亲近异性。正是这种压抑人性的做法，使得那些大白天正襟危坐诵经布道的神职人员在黑夜点着蜡烛偷偷欣赏壁画上天使、圣女和圣母丰满性感的肉体——《十日谈》讲述的就是这些，对应东方文化则是“饮食男女，人之大欲存焉”。尽管东西方文明相通、人性相通，但依然会有种种差别，孔子和伊曼努尔·康德都曾经说过“己所不欲，勿施于人”的看法，但孔子的前提是“仁义礼智信”。如果对方不讲“仁义礼智信”，那么对待他的就是“有道伐无道”，这一点跟康德的道德律，还是有一些不可忽视的差别。由此我们再次看到，作为前提的概念表述及其隐含的假设对结论的影响是多么重要。所以，尽量减少这些概念与假设的局限性、极端性，注重相关的更为丰富的差异化内容，是公共管理与公共政策实践应时时加以注意的。

此外，人类还具有认同道德正义的本性。关于伦理道德、理想信仰的价值观念，确实能够影响许多非经济行为，如宗教、家庭、政治行为等。理性自利假设可以说是有关人类本性的深层真理，但并不能成为普遍套用的真理。而且，理性自利假设指出伦理道德、理想信仰的作用，确实可为人类因遵守道德、献身理想而偏离一般理性的行为，提供一种非自利的原因说明，乃至可引出关于“杀身成仁”“舍生取义”“自戕谢罪”等英勇、悲壮行为的理论解释。

我们还知道，人类无意识的道德难以维持，当他们看到同伴在合作中不能恪尽职守却并未因此受罚甚至反而获利更多之时，个人无意识的道德动机很容易被摧毁瓦解。在很多情境当中，人类很难消除对他人不能严肃履责的疑虑。即便人类对他人的动机和表现可以通过强制来进行确认，但这也不能算是成熟完备的解决方案。在大多数情形下，善行都是由动机激发的，其中所包含的道德成分很难辨识。即便道德能够影响人类行为，但动机看起来更为关键。

人本主义心理学开创者亚伯拉罕·马斯洛在《动机与人格》一书中将人类的需求从低到高分为生理需要、安全需要、爱与归属的需要、尊重的需要、自我实现的需要。任何需要被满足所产生的最基本后果是，一旦这个需要被平息，后一个更高级的需要即刻出现。[17]无论是人类的高级需要还是低级需要，都是基于基本的、天定的本性，他们不会违背人性，他们是人性的一部分。爱与归属的需要、尊重的需要、自我实现的需要，这些善行动因与潜力成为能够被公共管理与公共政策引导的基础。

五、人性是公共管理与公共政策的广义理性基础

社会行为本质是人类有目标的行为。人类在一些情境当中不完全是受个人利益驱动的理性经济人，其行为除受个人利益驱动之外，还可能受到“公共善”的驱动，拥有寻求公共利益和集体荣誉等的公共理性，而这也是公共管理与公共政策制定的基础因素之一。人类在各种情境切换之时，非常有可能一同切换他的道德以及心理齿轮。[18][21]人类行为的动机无论是出于利己还是利他，无论他是理性经济人，还是倾向于“专门利人”的“活雷锋”，都可以说应纳入公共管理与公共政策制定的理性基础——我们可以通过设计一种公共政策，以引导其私心，激励其善心，使其私利与公共利益相弥合，使公共管理成为水平趋高的艺术。

一般来说，西方文化是立足于犹太基督教神学之上的，特别是美国文化，更为清教徒和实用主义的精神所主导。这种精神强调工作、努力、奋斗、冷静和认真，特别是强调使命感。[19]脸书网站（Facebook）创始人马克·艾略特·扎克伯格在其大女儿出生当天即宣布将捐出他所持有脸书股份的99%份额。我们由此会想当然地认为捐赠股份是扎克伯格的慈善行为。值得关注的是，扎克伯格并非是将个人财富捐献给慈善事业的第一人。此前，微软公司创始人比尔·盖茨也做过相类似的事情。那么，扎克伯格们做慈善的动机是什么？其实，我们很难仅凭扎克伯格们捐赠财富给慈善机构成立基金会这件事来推断他们的真实动机。随后，有信息披露出扎克伯格希望脸书员工能够为慈善基金会工作，即扎克伯格希望该基金会能在其控制或部分控制之下，自此也可以看出他成立慈善基金会并非仅仅是单纯为了做慈善那么简单。法国经济学家托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》中指出，富人正在与时俱进地构建更新、更复杂的制度，以隐匿或转移其财富。基金会和信托基金等财富资本形式，不仅能够用来避税，而且还可以限制后人对相关资产的自由使用，避免败家或挥霍无度等行为。现在往往很难区分一家基金会到底是纯粹的慈善基金会还是私人家族基金会。富贵豪门设立的基金会，通常有慈善和传承财富的双重目标。此外，即便家族资产是放在以慈善为目标的基金会里，该家族也能够通过精心设计相关制度，以确保其对资产的有效控制。[20]所以，当我们为盖茨、扎克伯格的善举点赞时，不要忘了给美国的公共管理者与公共政策制定者点赞。毫无疑问，是他们制定的公益性基金会、遗产税、个人所得税规则中的政策激励与约束，有利于引导富豪的慈善行为，使富豪在实现私利的同时顺带实现公共利益。家族基金会既能避免后代迅速败光家产，也可以帮助他们合理合规避税，[21]更可以使慈善公益让更多人获益，兼及家族和当事代表人物的“流芳百世”，也许还有其他一些我们暂时还不知道的好处。我们不需要推测盖茨、扎克伯格的捐赠动机，因为在较全面、透彻地把握人性的认识基础上，一个个具体行为人可能相当复杂的动机认定，已不是我们所应关注的重点了。

在这种案例当中，利己可以是为了实现私利，利他也能实现私利，利他在很多时候都是为了更高阶的利己。因此，我们不能否认利他与利己是可以共存的，在利他的同时不妨碍实现利己，往往就要看公共政策如何设定。如果我们单纯地认为只有自私自利才是私利，公共利益无法促进个体私利，那么这显然是犯了机械论的错误。

实际上，也可以将盖茨、扎克伯格的慈善行为理解成个人与公共管理与公共政策的博弈。公共管理与公共政策的内在要求，是能够最大限度地容忍社会成员的差异性偏好、协调社会成员行为、降低实现公共利益的社会综合成本，从而促成公共利益最大化。虽然博弈分析方法适用的情境有限，不能帮助解释人类行为选择的所有情境，但在财富传承与管理方面，决策者一般在反复思忖之后，已不会太多地掺杂不符合利益诉求的感性行为，会非常理性地作出决策。博弈均衡点是决策者能够为自身利益而竞争的结果，该结果非常有可能不是其效用最优点，但一定是其在众多约束条件下能够获得的最优点，即博弈均衡必然是建立在决策者所能获得私利最大化实现的基础之上。决策者的初衷或许并不是为了实现公共利益，然而，在公共政策的制约和激励引导下，必须思考公共政策对自身造成的影响，即自己能够为公共利益作出的量以及与此量相对应的私利，为了实现私利最大化，必然要附带考虑公共利益。我们也可以这样理解，决策者在充分考虑相关利益的前提下，在各种公共政策的制约下，在可能的范围内，尽力实现私利最大化。从本质上说，这个利己的过程就是微观上以利己为出发点，实现宏观层面上的公共利益。[22]

在盖茨、扎克伯格的慈善捐赠中，我们确实看到一些基于人性、尊重人性的更符合公共价值与私利取向的公共政策及其相关制度安排的作用，这方面充分彰显了公共管理的大智慧。美国有种种制度、规则、政策、文化、伦理因素在激励引导富人追求个人私利最大化的同时，顺便实现公共利益。这应该是盖茨、扎克伯格争做慈善留给我们的重要启示之一。我们不该就盖茨、扎克伯格的慈善行为想当然地得出如此轻率的结论：美国富豪比他国富豪更具慈善心。实际上，富豪的慈善动机极为复杂多元，其慈善行为会受到公共政策引导。从表象上看，似乎道德与自利是对立的，实则不然。道德不仅取决于对他人尽自己职责或义务的要求，而且还包含所有参与者都能从共同规则中平等获利的信念。甄别自利的边界及其形成机制不仅在道德概念上是必要的，在相关分析上也是如此。在遗产税等制度环境的公共政策引导下，美国富豪乐于捐赠财富成立家族基金会，这是道德与公共政策、个人利益与公共利益的成功对接与融合，更是公共管理与公共政策通过“激励兼容”将个人利益引导至公共利益轨道的一个绝妙案例。公共政策的这种成功，根源正是基于对人性的认知而尊重和顺应人性，以引导某些特定人群的行为。又如，当前中国进行的国企改革，从“管资产”向“管资本”转变，其中“股权激励”“骨干持股”"员工持股"都是尊重人性、顺应人性的具体表现，即积极发挥人的主观能动作用，欲要“资本”活起来，先要让“人”活起来。这就使之具备了前文中所称的广义理性。

六、基于人性的公共政策制定：依托制度包容性、引导性与动态优化

在现实世界中，人类的行为选择极其复杂。大量存在的人类有限理性行为，均是在特定社会条件下形成的。[23]如果公共政策制定者能够因时、因地制宜地构建出可以通过激励引导人类的行为选择，从而移动博弈均衡点的相关制度，那么人类天然的本能和本性就可以在公共政策的动态优化中得到后天矫正或者纠正；如果接受一个相比之下更为合适的博弈策略选择，那么对个体进行道德约束的替代和依赖就会少一些。应当重点强调的是，我们可以将法律约束当成道德约束的一种替代，但也可以这样理解，如果决策方能够在博弈过程中迅速找到有利于自己长期发展的均衡点，那么毫无疑问对法律约束的依赖就会减少，即可以综合性公共政策引导替代或者部分替代法律曾经扮演过的角色。

（一）对于某一特定公共政策所依托的合理有效制度环境，要具有包容性与引领性

从制度安排的合理性来引导个体利益驱动下的人类行为，去合乎公共利益最大化的意愿，需要注重相关公共政策所依托的制度安排对于人性的尊重、理解、包容与引导。公共利益与个体利益之间的矛盾不可避免，但可调和。[24]人们已熟知“切蛋糕”的案例，事关公平分配的“均分政策”，其最有效、最低管理成本的制度，是规定持刀切蛋糕的人最后一个拿取蛋糕。又比如，要想军方降落伞达到100%安全，军方提货时随机抽取产品由供货厂商负责人实跳，就可以最合乎意愿地解决此问题。依托法治的公共政策保护私人产权维护公平竞争，这体现的是包容性，从而使人们不论是本能地还是深思熟虑地产生的种种行为，都归于市场资源配置的“焕发活力”的结果；而同样依托法治的公共政策对企业生产经营造成的污染施之以税收压力或罚金惩处，这体现的是引导性，从而使人们不论是冲动性格还是沉稳性格所形成的选择取向，都是随外部成本内部化而收敛排污行为、利乐公众。所以，理解并顺应人性的自私自利与情绪变动特征，以包容性的公共政策去引导人类行为，使自私自利与情绪不断变动的人们在群体中经过公共政策的引导，其行为更趋于公共利益。这就要求相关公共政策敦促人类在互动博弈的过程中，决策者可以在各种可相互替代的策略之间进行选择，非常有可能且也会接受那些从表象上看与人们私利取向相悖的策略，这并非因为人们以某种不切实际的感性方式把公共利益作为自己的私利来接受。对于他们来说，意识到接受对己不利的策略或许只是表面的、暂时的，而最终会是由于制度的包容性、引导性使他们作出权衡后，实际上认同实现长期公共利益与实现个体长期私利的一致性，从而抑制短期行为。

（二）对于人性自利的引导性，要有动态优化

自利是人性的一个重要方面，研究人性的意义在于激励引导人类行为。对于人类如何追逐私利的研究，是公共政策研究绕不过去的一个重要环节。如果说追逐私利是人类的天性，那么公共政策的设计和构建需要有制衡的作用，以激励引导个体追逐私利的行为符合公共利益，使个体利益与公共利益相互融合。但如果仅满足于理论层面的理性经济人发现而忽视实践层面更为多样化的真问题，一味强调理性经济人“逐利”动机与行为的认知，那么就会忽略人的这种行为的层次性和多样性。例如，同样是物质利益的激励与约束，在经济欠发达阶段，“人为财死，鸟为食亡”往往表现为人性的铁律。此时，如果一味注重施加平均主义的约束，那么就会导致普遍的贫穷与虚伪，需要“允许一部分人先富起来”的激励，并配之以对何不法盗劫之徒严刑峻法的约束。而在经济发达阶段，“仓廪实而知礼节”成为人性的新取向，更需要以“德治”的教化激励和再分配政策手段的充分运用，以促进共同富裕、法治与民主、他律结合自律来走向“共和”。这时，后一方面的要领就应成为新的阶段性优化重点。如果当前中国在形成国家治理体系和治理能力现代化的过程中，某些公共政策在公共领域尚未充分发挥正面积极的作用，那么我们应该注意紧跟时代步伐，结合经济社会转轨的有利契机，力求对相关制度和政策加以修正和升级。基于人性的公共管理与公共政策广义理性基础，以及在此学理基础上应追求的动态优化，便成为有关公共管理和公共政策的理论联系实际的重大命题。

（三）公共政策对于人性中普遍存在的冲动性和进取性，要注重审慎包容

在经济领域的试错创新活动中，公共政策对待普遍存在于人性中的冲动性和进取性应该持审慎包容的态度。人性中固然有利己动机下“锱铢必较”的计较型偏好，直观上特别理性，但也不乏创新、探索中“放手一搏”的冒险型偏好，直观上不够理性、甚至状近赌徒，易被人称之为非理性。这后一类的偏好，却正是在新技术革命时代的经济创新活动和相关经济政策方面，应特别值得注重审慎包容的。比如，微信、支付宝、美团、滴滴、拼多多这样的企业创新，开始探索、试错阶段的特征，是表现为民营企业不顾一切地在“烧钱”，先后进入“互联网创新”的烧钱行列的企业决策者，本不在少数，但成功者的比例极低。这种创新过程的实际成果，是使阿里、腾讯等公司基于中国的市场竞争脱颖而出，不仅成为“风口上的猪”一飞冲天，而且还基于中国场景而走向世界加入全球合作与竞争；其他未成功者在自负盈亏的机制下，则各自消化投资成本。其间，对于公共政策的考验，就是在面对赌徒似的“烧钱”和可能带来的不确定性的风险面前，能否审慎包容地允许“在发展中规范”地给出弹性的试错空间，同时密切跟踪和观察可能的风险出现形式，有应对的预案考虑却不急于出手。中国若干年间有关BAT（电商三巨头）的公共政策，包含了这种审慎包容的成功之处，理论上的分析总结，应指出其广义理性的基础。这正是基于对人性中那些创新基因、冒险偏好的尊重和包容，更是互联网时代中国公共管理的创新点与突破点。

七、结语

公共管理与公共政策需要追求和具备理性。然而，以往一般理解的理性基础，是指可以精确数学计算得出的“理性经济人”个体效用与公共约束的考量，这实际上应该算是狭义理性。把理性、有限理性、非理性的模糊性一并合体还原为真实世界中丰富得多的人性，应当成为理论联系实际的一个重要研究方向和优化公共管理与公共政策的广义理性基础。本文在这一探讨思路上，基于反思和对以人性视角看人类行为以及对认识公共管理与公共政策广义理性基础的强调，引出基于制度包容性、引导性并且把握其阶段性的动态优化，给出创新基因、冒险偏好在经济领域的试错空间，寻求更为合意的公共政策的基本认识。

纵观古今中外的历史经验，一切不尊重、不顺应人性的公共政策，在公共管理实践中都会体现其偏狭隘和难落地、难生根、难开花、难结果，无法发挥积极作用的现实问题，比如中国近期暴雷的恒大烂尾楼事件，据悉曾有162万购房者在入住无望的前提下，还要继续交房贷，这是现有商品房预售制度对开发商人性贪婪自私的相关约束不到位所导致的不合意结果，也是相关公共政策制定与公共管理的一种失败。具体的对症下药式解决方案，当然还需要作出相关复杂因素的全套分析，但 "跳出案例看案例"，就原则而言，如果公共政策的设计与相关制度构建能够从基于人性和尊重人性的角度出发，充分注重制度创新与有效政策供给要基于人性考虑公共利益，认真汲取经验教训，激励引导个体在追逐私利或个人效用最大化的同时，一并实现公共利益目标，而且不失时机地在一定的发展基础上更好地把物质激励与道德教化、法治与德治充分结合起来，那么我们整个社会将更有可能形成和谐、共享、安定的良好社会状态。这一过程中，贫富差距也有望经由动态优化的再分配机制而得到抑制和缩小。

公共管理与公共政策制定宜尊重和顺应人性，但做起来很不容易。当前中国改革已经到了深水区，需要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”。以往某些公共政策出现失败或低效，往往源于其设计与相关制度安排对人性的忽视甚至无视，没有以寻求最大公约数的机制（这通常要求以尽可能充分而精准的经济手段为政策工具）来包容个体或群体的利益诉求。如何引导这些个体诉求并纳入社会总体的包容性发展，充分发挥其积极作用，是当前中国改革“攻坚克难”的关键要领之一。因此，改革与优化公共政策与相关制度机制所形成的现代国家治理，才可望在运行中较合意地动态实现社会正义与人民幸福。

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